鋼鐵是支撐我國經濟發(fā)展的重要基礎產業(yè)。伴隨多年的高速增長，我國鋼鐵行業(yè)技術裝備水平顯著提升，極大地滿足了下游行業(yè)發(fā)展的需要。近些年，由于全球經濟增速連續(xù)下滑，國際經濟形勢不明朗，我國經濟增速也出現(xiàn)放緩，對鋼材需求和鋼材價格都帶來了嚴重沖擊，同時，我國鋼鐵行業(yè)多年來積累的產能過剩、區(qū)域布局和產業(yè)結構不合理、資源環(huán)境污染嚴重等一系列問題逐漸顯性化，且均未得到很好的解決，導致我國鋼鐵企業(yè)生產經營陷入困境。其中，產能過剩問題是當前鋼鐵行業(yè)發(fā)展過程中所面臨問題的集中表現(xiàn)，如何正確看待和分析造成鋼鐵行業(yè)產能過剩問題的深層次原因，發(fā)揮財政稅收手段化解過剩問題，關系到我國鋼鐵行業(yè)能否在未來幾年中，甚至更長一段時間內持續(xù)健康發(fā)展。

　　鋼鐵產能過剩問題的財稅政策因素分析

　　自1994年分稅制改革后，我國財稅體制改革進程一直較為緩慢，部分機制體制已無法跟上不斷變化的市場形勢，不能滿足鋼鐵行業(yè)發(fā)展的內在需求，甚至違背了鋼鐵行業(yè)自身發(fā)展的規(guī)律性，造成行業(yè)偏離正常發(fā)展軌跡，導致產能過剩矛盾突出。

　　一財政預算管理體系不科學、盲目投資、區(qū)域布局不合理，導致鋼鐵產業(yè)集中度低，產能過剩。首先，我國現(xiàn)行財政體制中存在財政預算管理體系不完善等弊端，財政預算缺乏有效的約束機制，財政收支信息披露不充分，預算資金分配不公開、不透明，從而導致地方政府傾向于選擇和支持對地方經濟發(fā)展、財政收入、解決就業(yè)有重大影響的產業(yè)進行投資。而鋼鐵行業(yè)則屬于典型的資金密集型、人員密集型產業(yè)，關聯(lián)帶動性強，各個地方政府均將鋼鐵行業(yè)作為地方重點支持和投資的重點領域，由此導致各地鋼鐵行業(yè)盲目擴張、重復投資、過度投資。其次，由于地方財政預算缺乏監(jiān)督機制，在預算執(zhí)行過程中調整隨意性大，且預算本身與國家年度發(fā)展計劃、中長期發(fā)展規(guī)劃銜接不夠，各地鋼鐵行業(yè)發(fā)展缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，造成鋼鐵行業(yè)總體布局日趨不合理，產業(yè)集中度不升反降。2012年，我國粗鋼產量前5家鋼企粗鋼產量合計為2.3億噸，占全國總產量的31.54%;粗鋼產量前10家鋼企產量合計為3.3億噸，占全國總產量的45.94%;分別比2011年前5家、前10家鋼企集中度指標低2.17%和3.26%。由此可見，我國現(xiàn)行財政預算體系扭曲了地方政府以及企業(yè)投資行為，造成鋼鐵領域的過度投資，同時缺乏規(guī)劃，最終形成了低集中度的過剩產能。

　　二財政支出方式不科學，支持重點不明確，鋼鐵有效消費需求刺激不足，導致鋼鐵低水平結構性產能過剩。當前，我國財政支出方式不合理性常常造成財政政策目標與產業(yè)發(fā)展方向不相匹配，在鋼鐵行業(yè)中，這種不匹配則表現(xiàn)為低水平結構性產能過剩。第一，財政支出方式引導性不強，鋼鐵下游涉及戰(zhàn)略性新興產業(yè)的有效需求刺激不足，造成鋼鐵行業(yè)供需結構失衡。當前我國財政支出引導方向仍是以擴張鋼鐵行業(yè)規(guī)模為主，政府投資傾向于提升滿足鋼鐵傳統(tǒng)下游行業(yè)需求的供給能力。隨著傳統(tǒng)鋼鐵下游行業(yè)如房地產、家電、造船等需求萎縮，加深了鋼鐵行業(yè)本身的供需矛盾。而財政支出政策卻忽視了戰(zhàn)略性新興產業(yè)對鋼鐵的潛在需求，沒有引導鋼鐵新增產能轉型升級，迎合迅速成長的戰(zhàn)略性新興產業(yè)，造成鋼鐵行業(yè)“有效產能不足，無效產能過?！钡牡退竭^剩。第二，財政支出方式不合理，是形成鋼鐵行業(yè)“低端無序、高端不足”低水平產品結構的重要原因。由于我國地方政府稅收返還和財政補貼主觀隨意性較大，誘發(fā)地方政府將注意力更多集中在對資源的投入和產能的擴張，缺乏引導企業(yè)提高自主創(chuàng)新能力的主動意識，且尚未設立支持鋼鐵企業(yè)轉型相關的專項基金，導致我國鋼鐵生產技術水平總體偏低，部分高檔關鍵品種鋼材如350km高速鐵路動車組車輪、高磁感低鐵損取向硅鋼仍需從國外進口，而以長線產品為主導的鋼鐵產品缺乏較強技術優(yōu)勢。因此，財政支出方式的不科學、不合理造成我國產鋼品質受到技術制約，研發(fā)投入不足，研發(fā)能力不強的局面。

　　三資源稅環(huán)境稅改革滯后，鐵礦石等鋼鐵原材料價格失真，淘汰鋼鐵低效率落后產能缺乏法律依據(jù)。我國鋼鐵行業(yè)目前仍處在高資源消耗、高污染排放、低資源利用率粗放型發(fā)展階段，每生產一噸鋼所用的鐵礦石、焦炭、電力等資源遠遠高于發(fā)達國家，甚至高于世界平均水平。近年來，我國噸鋼消耗資源量遞增速度快于產能擴張速度的趨勢愈加突顯。由于我國稅制改革進程緩慢，資源稅征稅對象仍限制在油氣領域，且過低的資源稅稅率不能體現(xiàn)鋼鐵所用資源礦石、焦炭南∪斃裕造成鋼鐵原材料價格失真。同時，征收環(huán)境稅雖提上議程，卻遲遲未能出臺，使得淘汰鋼鐵行業(yè)落后產能仍主要是以行政手段為主，缺乏有力的法律依據(jù)。雖然國家連年出臺淘汰落后產能的政策文件，但在執(zhí)行過程中，由于涉及地方政府和鋼鐵企業(yè)利益，使得淘汰工作步履維艱，效果欠佳。另外，我國鐵礦石對外依存度較高，大約60%以上從國外進口，且我國鋼鐵企業(yè)在國際談判中缺乏相應的談判地位，造成鋼鐵原材料進口價格高昂。如果不能盡快調整資源稅征收范圍和稅率，將征稅方式從“從量計征”轉為“從價計征”，以及開征環(huán)境稅，鋼鐵行業(yè)“兩高一低”的局面將難以改變，也無法抑制鋼鐵企業(yè)和地方政府對資源過度開采，低效率的落后產能還將以不同形式存在。

　　化解鋼鐵產能過剩問題的財稅政策建議

　　短期內，運用政府行政手段控制鋼鐵總量發(fā)展，推動淘汰落后產能有其必要性，但更重要的是要在長期內，解決鋼鐵行業(yè)發(fā)展的內生問題。發(fā)揮財稅政策的杠桿作用，有利于從根本上抑制鋼鐵產能過剩，確保鋼鐵行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，引領我國產業(yè)結構轉型升級。

　　一完善財政預算管理體系，規(guī)范政府投資行為，有效控制鋼鐵總量，整合一批產能，提高鋼鐵行業(yè)產業(yè)集中度。

　　一是強化財政預算管理監(jiān)督機制，有效控制鋼鐵規(guī)?？偭吭鲩L速度。建議建立“誰投資誰負責”的權責機制，加強對地方政府預算管理，提高財政資金使用透明度，包括預算外資金的使用情況，避免盲目投資、過度投資、違規(guī)投資等行為，有效控制全國范圍內的鋼鐵總量增長速度;二是進一步推進《預算法》修正工作，引導地方政府投資行為與國家產業(yè)總體布局相銜接。通過不斷完善《預算法》，加強國家宏觀調控力度，引導鋼鐵行業(yè)區(qū)域布局一盤棋，根據(jù)各地鋼鐵資源分布和特色，統(tǒng)一規(guī)劃各地鋼鐵行業(yè)發(fā)展，規(guī)范地方政府投資行為，防止重復建設所帶來的過剩產能;三是逐步實現(xiàn)財政預算硬約束，合理發(fā)揮政府與市誠力，加快提高鋼鐵行業(yè)集中度的步伐。財政預算硬約束的實現(xiàn)有利于鋼鐵企業(yè)在兼并重組過程中減少地方政府行政化推動的影子，更多地由市朝手段提高跨區(qū)域間、跨體制的鋼鐵企業(yè)減量重組、產能置換的效率。通過鋼鐵企業(yè)之間自由兼并重組實現(xiàn)由規(guī)模擴張向提高企業(yè)競爭力轉變，整合一批產能，最終實現(xiàn)提高鋼鐵行業(yè)集中度，控制產能總量。

　　二創(chuàng)新財政支持產業(yè)發(fā)展方式，引導鋼鐵企業(yè)促進產品結構升級，迎合潛在市場需求，消化一部分過剩產能。

　　化解鋼鐵行業(yè)產能過剩問題，需要形成財政支持產業(yè)發(fā)展的政策合力，創(chuàng)新財政支出方式，由政府為主導的單一財政支持轉為由市場為主導的綜合創(chuàng)新型財政激勵。第一，明確財政支持重點，加大鋼鐵生產工藝更新和技術創(chuàng)新力度。通過貸款貼息、投資補助、以獎代補等多種方式對鋼鐵企業(yè)生產新型節(jié)能設備投資，關鍵性、共性和前瞻性節(jié)能技術開發(fā)提供財政支持，引導給鋼鐵企業(yè)技術創(chuàng)新，將一部分產能轉為落后產能進行淘汰掉。第二，強化財政支出方式的導向性作用，引導鋼鐵企業(yè)尋找市嘲藍?！薄Ｒ援斍皯?zhàn)略性新興產業(yè)大發(fā)展為契機，設立有針對性的鋼鐵產品結構升級專項基金，建立并完善鋼鐵產品的質量認證體系，鼓勵鋼鐵企業(yè)加大對高附加值產品的生產，走產品差異化路線，以滿足航空裝備業(yè)、軌道交通裝備業(yè)、智能制造裝備業(yè)、海洋工程裝備業(yè)、新能源汽車對特殊鋼材的潛在需求，消化一部分過剩產能。第三，設立鋼鐵產業(yè)投資基金，通過市場運作機制，推動鋼鐵行業(yè)轉型升級，化解過剩產能。由中央財政投入初始資金設立鋼鐵產業(yè)投資基金，同時要求地方政府在地方預算中安排相應的配套資金，鼓勵社會資金進入鋼鐵領域，推動鋼鐵行業(yè)整體轉型升級，同時，構建以財政補貼方式為主轉為以市鋤制為主的退出機制，為過剩產能退出市場時提供資金支持。

　　三加快推進資源稅改革步伐，開征環(huán)境稅，加快淘汰落后產能步伐。

　　一是擴大資源稅征收范圍，調整計征方式，真實反映鋼鐵原材料的稀缺性。在將資源稅從價計征范圍擴大到鐵礦石、煤炭等不可再生資源的基礎上，設定較高的鐵礦石等資源稅率，倒逼資源使用效率低的鋼鐵企業(yè)淘汰落后產能或退出市場，也將加速鋼鐵原材料企業(yè)的轉型發(fā)展。通過資源稅改革，還原鋼鐵原材料市場價格的真實性，同時，通過規(guī)范國內鐵礦石開采行為，提高國內鐵礦石開采量，增強我國鋼鐵企業(yè)在國際鐵礦石市場的談判力。二是加快開征環(huán)境稅步伐，以環(huán)保標準推進淘汰落后產能的工作。盡快開征環(huán)境稅，建立鋼鐵產能綠色認證體系，將環(huán)境污染嚴重的鋼鐵低端產品納入征稅范圍，從根本上將落后產能所造成的環(huán)境污染外部成本轉為鋼鐵企業(yè)自身承擔。以噸鋼排放二氧化硫和固體廢棄物排放量為依據(jù)，確定環(huán)境稅的稅率與等級，同時，明確環(huán)境稅征稅主體，調動地方政府淘汰地方鋼鐵落后產能的積極性。通過環(huán)境稅的開征，迫使鋼鐵企業(yè)朝低碳的“綠色鋼鐵”方向發(fā)展，加快淘汰消耗大、效率低、污染嚴重的工業(yè)裝備和落后的生產能力。